PERAN DAN JENIS PENGANGGARAN PADA SEKTOR PUBLIK
A.
PERAN PENGANGGARAN PADA SEKTOR PUBLIK
Penganggaran
sektor publik terkait
dengan proses penentuan
jumlah alokasi dana untuk
tiap-tiap program dan
aktivitas dalam satuan
moneter. Proses penganggaran organisasi
sektor publik dimulai
ketika perumusan strategi dan
perencanaan strategik telah
selesai dilakukan. Anggaran merupakan artikulasi dari hasil
perumusan strategi dan perencanaan strategik yang telah
dibuat. Tahap penganggaran
menjadi sangat penting
karena anggaran yang tidak
efektif dan tidak
berorientasi pada kinerja
akan dapat menggagalkan perencanaan
yang sudah disusun.
Anggaran merupakan managerial
plan for action untuk memfasilitasi tujuan organisasi.
Aspek-aspek
yang harus tercakup dalam anggaran sektor publik adalah:
1. aspek perencanaan;
2. aspek pengendalian;
3. aspek akuntabilitas publik.
Penganggaran sektor
publik harus dimulai
dari tahap perencanaan, kemudian pelaksanaan,
dan terakhir pelaporan.
Proses penganggaran akan lebih
efektif jika diawasi
oleh lembaga pengawasan
khusus yang bertugas mengontrol proses perencanaan dan
pengendalian anggaran.
1.
Pengertian Anggaran Sektor Publik
Anggaran publik
berisi rencana kegiatan
yang direpresentasikan dalam bentuk
rencana perolehan pendapatan
dan belanja dalam
satuan moneter. Dalam bentuk
yang paling sederhana,
anggaran publik merupakan
suatu dokumen yang menggambarkan kondisi keuangan dari suatu organisasi
yang meliputi informasi mengenai
pendapatan, belanja, dan
aktivitas.
Secara singkat
dapat dinyatakan bahwa
anggaran publik merupakan suatu rencana finansial yang
menyatakan berapa:
a. biaya atas rencana-rencana yang dibuat;
b. banyak
dan bagaimana caranya
memperoleh uang untuk
mendanai rencana tersebut.
Anggaran
sektor publik penting karena beberapa alasan, yaitu:
1)
anggaran
merupakan alat bagi
pemerintah untuk mengarahkan pembangunan sosial-ekonomi, menjamin
kesinambungan dan meningkatkan
kualitas hidup masyarakat;
2)
anggaran diperlukan karena adanya
kebutuhan dan keinginan masyarakat yang
tak terbatas dan
terus berkembang sedangkan
resources (sumber daya) terbatas.
Anggaran diperlukan karena adanya masalah keterbatasan sumber daya, pilihan,
dan trade offs;
3)
anggaran
diperlukan untuk meyakinkan
bahwa pemerintah telah bertanggung jawab terhadap rakyat.
Dalam hal ini merupakan instrumen pelaksanaan akuntabilitas oleh lembaga
publik.
Fungsi Anggaran Sektor
Publik
1) Alat Perencanaan.
2) Alat Pengendalian.
3) Alat Kebijakan Fiskal.
4) Alat Politik.
5) Alat Koordinasi dan Komunikasi.
6) Alat Penilaian Kinerja.
7) Alat Motivasi.
8) Alat menciptakan Ruang Publik.
2. Anggaran sebagai alat perencanaan (planning
tool)
Anggaran merupakan
alat perencanaan manajemen
untuk mencapai tujuan organisasi.
Anggaran sektor publik
dibuat untuk merencanakan tindakan apa
yang akan dilakukan
oleh pemerintah, berapa
biaya yang dibutuhkan, dan
berapa hasil yang
akan diperoleh dari
belanja pemerintah tersebut.
Anggaran
sebagai alat perencanaan digunakan untuk :
a. merumuskan tujuan
serta sasaran kebijakan
agar sesuai dengan
visi dan misi ditetapkan;
b. merencanakan berbagai
program dan kegiatan
untuk mencapai tujuan organisasi serta merencanakan
alternatif sumber pembiayaannya;
c. mengalokasikan dana
pada berbagai program
dan kegiatan yang
telah disusun;
d. menentukan
indikator kinerja dan tingkat pencapaian strategi.
a. Anggaran sebagai alat pengendalian
Sebagai
alat pengendalian, anggaran
memberikan rencana ditail
atas pendapatan dan pengeluaran
pemerintah agar pembelanjaan
yang dilakukan dapat dipertanggungjawabkan kepada
publik. Tanpa anggaran,
pemerintah tidak dapat mengendalikan
pemborosan pengeluaran. Bahkan
tidak berlebihan jika dikatakan
bahwa presiden, menteri,
gubernur dan lainnya dapat
dikendalikan melalui anggaran.
Anggaran sektor publik
digunakan untuk membatasi kekuasaan eksekutif.
Anggaran sebagai instrumen pengendalian
digunakan untuk menghindari adanya
overspending, underspending dan
salah sasaran (missapropriation) dalam pengalokasian
anggaran pada bidang
lain yang bukan
merupakan prioritas.
Anggaran merupakan alat
untuk memonitor kondisi
keuangan dan pelaksanaan
operasional program atau kegiatan pemerintah.
Sebagai alat pengendalian manajerial,
anggaran sektor publik digunakan untuk
menyakinkan bahwa pemerintah
mempunyai uang yang
cukup untuk memenuhi kewajibannya.
Selain itu anggaran
digunakan untuk memberikan informasi dan
menyakinkan legislatif bahwa
pemerintah bekerja secara efisien, tanpa ada korupsi dan
pemborosan.
Pengendalian
anggaran publik dapat dilakukan melalui empat cara yaitu:
1.
Membandingkan kinerja aktual dengan
kinerja yang dianggarkan;
2.
Menghitung selisih anggaran;
3.
Menemukan penyebab
yang dapat dikendalian
(controllable) dan tidak dapat dikendalikan (uncontrollable)
atas suatu varian; dan
4.
Merevisi standar biaya atau target
anggaran untuk tahun berikutnya.
b. Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal
Anggaran
sebagai alat kebijakan
fiskal pemerintah digunakan
untuk menstabilkan ekonomi dan
mendorong pertumbuhan ekonomi.
Melalui anggaran publik tersebut dapat
diketahui arah kebijakan
fiskal pemerintah, sehingga dapat
dilakukan prediksi-prediksi dan estimasi ekonomi. Anggaran dapat digunakan
untuk mendorong, menfasilitasi, dan
mengkoordinasikan kegiatan
ekonomi masyarakat sehingga
dapat mempercepat pertumbuhan
ekonomi.
c. Anggaran sebagai alat politik
Anggaran digunakan
untuk memutuskan prioritas-prioritas dan kebutuhan keuangan terhadap prioritas
tersebut. Pada sektor publik, anggaran merupakan dokumen
politik sebagai bentuk komitmen
eksekutif dan kesepakan
legislatif atas penggunaan dana publik untuk kepentingan tententu. Anggaran bukan
sekedar masalah teknis
akan tetapi lebih
merupakan alat politik. Oleh
karena itu pembuatan
anggaran publik membutuhkan
political skill dan keahlian
bernegosiasi dan pemahaman
tentang prinsip manajemen keuangan publik
oleh para manajer
publik. Manajer publik
harus sadar sepenuhnya bahwa
kegagalan dalam melaksanakan
anggaran yang telah disetujui dapat menjatuhkan
kepemimpinannya atau paling tidak menurunkan kredibilitas pemerintah.
d. Anggaran sebagai alat koordinasi dan
komunikasi
Setiap unit
kerja pemerintahan terlibat
dalam proses penyusunan anggaran. Anggaran
publik merupakan alat
koordinasi antarbagian dalam
pemerintahan. Anggaran publik
yang disusun dengan
baik akan mampu mendeteksi terjadinya inkonsistensi
suatu unit kerja dalam pencapaian tujuan organisasi. Di
samping itu, anggaran
publik juga berfungsi
sebagai alat
komunikasi antar-
unit kerja dalam
lingkungan eksekutif. Anggaran
harus dikomunikasikan ke seluruh bagian organisasi untuk dilaksanakan.
e. Anggaran sebagai alat penilaian kinerja
Anggaran merupakan
wujud komitmen dari
budget holder (eksekutif) kepada pemberi
wewenang (legislatif). Kinerja
eksekutif akan dinilai berdasarkan pencapaian
target anggaran tertentu
dan efisiensi pelaksanaan anggaran. Kinerja
manajer publik dinilai
berdasarkan berapa yang
berhasil dicapai dikaitkan dengan
anggaran yang telah
ditetapkan. Anggaran merupakan
alat yang efektif untuk pengendalian dan penilaian kinerja.
f. Anggaran sebagai alat motivasi
Anggaran dapat
digunakan untuk memotivasi
manajer dan stafnya
agar bekerja secara ekonomis,
efektif dan efisien
dalam mencapai target
dan tujuan organisasi yang
telah ditetapkan. Agar
memotivasi pegawai, target anggaran hendaknya
jangan terlalu tinggi
namun juga jangan
terlalu rendah sehingga terlalu
mudah untuk dicapai.
g. Anggaran sebagai alat untuk menciptakan ruang
publik
Anggaran publik
tidak boleh diabaikan
oleh kabinet, birokrat
dan DPR/DPRD. Masyarakat, LSM,
perguruan tinggi dan
berbagai organisasi
kemasyarakatan. Mereka harus
terlibat dalam proses
penganggaran publik.
Kelompok masyarakat yang
terorganisir akan mencoba
mempengaruhi anggaran
pemerintah untuk kepentingan
mereka. Kelompok lain
dari masyarakat yang kurang
terorganisasi akan mempercayakan
aspirasinya melalui proses politik yang ada.
B. JENIS PENGANGGARAN PADA SEKTOR PUBLIK
1. Jenis-jenis Anggaran Sektor Publik
Anggaran sektor publik dibagi menjadi dua,
yaitu:
a.
Anggaran Operasional.
b.
Anggaran Modal.
a. Anggaran operasional
Anggaran Operasional
digunakan untuk merencanakan
kebutuhan sehari-hari dalam menjalankan
pemerintahan. Pengeluaran yang
dapat dikategorikan dalam anggaran operasional adalah belanja rutin.
Belanja rutin adalah pengeluaran yang manfaatnya hanya
untuk satu tahun
anggaran dan tidak menambah
aset atau kekayaan
bagi pemerintah. Secara
umum, pengeluaran yang masuk
kategori anggaran operasional
antara lain Belanja
Administrasi
Umum dan Belanja Operasi dan Pemeliharaan.
b. Anggaran modal/investasi
Anggaran modal
menunjukkan rencana jangka
panjang dan pembelanjaan atas
aktiva tetap seperti gedung, peralatan, kendaraan, perabot, dan sebagainya.
Pengeluaran modal yang
besar biasanya dilakukan
dengan menggunakan pinjaman. Belanja
Investasi/Modal adalah pengeluaran
yang manfaatnya cenderung melebihi
satu tahun anggaran
dan akan menambah aset
atau kekayaan pemerintah,
dan selanjutnya akan
menambah anggaran rutin untuk
biaya operasional dan pemeliharaannya.
2. Prinsip-prinsip Anggaran Sektor Publik
Prinsip-prinsip anggaran sektor publik
adalah:
a. Otorisasi
oleh legislatif
Anggaran publik harus mendapatkan otorisasi dari
legislatif terlebih dahulu sebelum eksekutif dapat membelanjakan anggaran
tersebut.
b. Komprehensif
Anggaran
tersebut harus menunjukkan
semua penerimaan dan pengeluaran pemerintah. Oleh karena itu,
adanya dana non-budgeter pada
dasarnya menyalahi prinsip
anggaran yang bersifat komprehensif.
c. Keutuhan
Anggaran
Semua
penerimaan dan belanja
pemerintah harus terhimpun
dalam dana umum.
d. Nondiscretionary
Appropriation
Jumlah
yang disetujui oleh
legislatif harus termanfaatkan
secara ekonomis, efisien, dan efektif.
e. Periodik
Anggaran
merupakan suatu proses
periodik yang dapat
bersifat tahunan ataupun multi tahunan.
f. Akurat
Estimasi
anggaran hendaknya tidak
memasukkan cadangan yang tersembunyi yang
dapat dijadikan sebagai
kantong–kantong pemborosan
dan inefisiensi anggaran
serta dapat mengakibatkan munculnya underestimate
pendapatan dan pengeluaran.
g. Jelas
Anggaran
hendaknya sederhana, dapat
dipahami masyarakat dan tidak membingungkan.
STRUKTUR ANGGARAN DAN
PROSES PENGANGGARAN PADA SEKTOR PUBLIK
A. STRUKTUR ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
Struktur
Anggaran mencerminkan pengelompokan komponen-komponen anggaran berdasarkan
suatu kerangka tertentu.
Di samping mencerminkan sistem penganggaran,
pengelompokan
komponen-komponen anggaran
berdasarkan suatu kerangka
tertentu ini sangat
penting artinya dalam memudahkan proses
pengelolaan anggaran. Berdasarkan
strukturnya, anggaran dapat dipisah menjadi: anggaran terpilah (the
divided budgeted) dan anggaran komprehensif (the comprehensive budget).
1. Anggaran Terpilah
Di
dalam anggaran terpilah, komponen anggaran dipisahkan secara tajam menjadi anggaran
rutin dan anggaran
operasional/pembangunan. Kriteria
dalam melakukan pemilahan itu adalah:
a. Jangka
waktu pelaksanaan kegiatan.
Barang dan Jasa
yang diperoleh dan dikonsumsi
di dalam satu
periode akuntansi atau
satu tahun anggaran
diklasifikasikan sebagai anggaran rutin.
b. Kemungkinan suatu kegiatan/program untuk
mendatangkan penerimaan.
Dalam
hal ini juga diharapkan agar proyek
tersebut dapat dibiayai baik seluruhnya
atau sebagian dari
proyek itu sendiri.
Kriteria ini sangat berguna apabila
dihubungkan dengan pendanaan
dengan pinjaman luar negeri.
Walaupun terhadap pinjaman
luar negeri kita
harus membayar bunga, namun
beban tersebut akan
menjadi lebih murah
jika hasil pinjaman itu
digunakan untuk membiayai
proyek–proyek yang menghasilkan
penerimaan di kemudian hari.
c. Jumlah
uang yang digunakan.
Merupakan hal yang
wajar untuk memasukkan suatu
kegiatan yang biayanya
melampaui suatu jumlah tertentu ke
dalam anggaran. Pengeluaran
Investasi yang kecil
acapkali dikategorikan sebagai pengeluaran yang rutin karena akan
menimbulkan kesulitan pengadministrasiannya apabila dimasukkan ke dalam
anggaran pembangunan.
Anggaran
terpilah memiliki beberapa kelebihan sebagai berikut.
a. Memisahkan
antara pengeluaran rutin
dan belanja investasi
sehingga proses pertanggungjawaban dapat dilakukan dengan mudah
b. Alokasi
penggunaan pinjaman dapat
dimonitor dengan mudah. Penggunaan pinjaman
untuk proyek–proyek yang
menghasilkan penerimaan
sektor publik akan
membantu pembayaran kembali
bunga dan pokok pinjaman tersebut tepat pada waktunya.
Adapun
kelemahannya adalah:
a. Sering terjadi
ketidakcocokan antara para
perencana dengan para penyusun
anggaran dalam menentukan
pengeluaran yang masuk
dalam kategori anggaran rutin dan anggaran operasional/pembangunan.
b. Pemisahan anggaran
rutin dan pembangunan
sering menimbulkan salah anggapan: investasi
dianggap sebagai anggaran
pembangunan, sedangkan
anggaran rutin dianggap
sebagai bukan anggaran pembangunan. Yang
akan menimbulkan kesan
anggaran pembangunan lebih
penting dari anggaran rutin.
c. Pemisahan anggaran
rutin dan pembangunan
membuka peluang dilakukannya
switching of funds.
2. Anggaran Komprehensif
Anggaran komprehensif
adalah suatu anggaran
tunggal yang mencakup aktivitas pemerintah
atau sektor publik
secara keseluruhan. Dalam
anggaran komprehensif ini, alokasi
sumber dana dapat dilakukan secara lebih rasional yaitu dengan
cara mengevaluasi sumber
dana dan penggunaannya
secara keseluruhan. Dengan demikian
kekurangan anggaran dapat
diatasi dengan baik.
Dalam praktik,
anggaran komprehensif ini
juga memiliki kekurangan
antara
lain:
a. Anggaran tambahan
dan perubahan yang
biasanya digunakan untuk mendukung pengeluaran
yang tidak terlihat
pada waktu penyusunan anggaran komprehensif,
berpeluang untuk mengalokasikan sejumlah dana
guna membiayai perubahan
kebijaksanaan yang belum mendapat
persetujuan dari legislatif.
b. Kemungkinan
terjadinya anggaran yang berulang.
B.
PROSES ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
Anggaran Pendapatan
dan belanja Negara/daerah
(APBN/D) yang
dipresentasikan setiap tahun
oleh eksekutif memberi
informasi rinci kepada DPR/DPRD dan
masyarakat tentang program–program apa
saja yang direncanakan pemerintah
untuk meningkatkan kualitas kehidupan rakyat dan bagaimana program
itu dibiayai. Penyusunan
dan pelaksanaan anggaran mempunyai empat tujuan, yaitu:
1. membantu pemerintah
mencapai tujuan fiskal
dan meningkatkan koordinasi antar
bagian dalam lingkungan pemerintah;
2. membantu menciptakan
efisiensi dan keadilan
dalam menyediakan barang dan jasa
publik melalui proses pemrioritasan;
3. memungkinkan
bagi pemerintah untuk memenuhi prioritas belanja;
4. meningkatkan
transparansi dan pertanggungjawaban kepada DPR/DPRD dan masyarakat luas.
Faktor
Dominan yang terdapat dalam
penganggaran:
1. tujuan
dan target yang hendak dicapai;
2. ketersediaan
sumber daya;
3. waktu
yang dibutuhkan untuk mencapai tujuan dan target;
4. faktor-faktor lain
yang mempengaruhi anggaran,
seperti munculnya peraturan
pemerintah yang baru, fluktuasi pasar, keamanan, dan bencana alam.
1. Prinsip-prinsip Pokok dalam Siklus Anggaran
Sebelum
membahas lebih lanjut tentang siklus anggaran, perlu diketahui arti penting
dan keterlibatan pemerintah
termasuk pemda dalam
proses penganggaran.
Musgrave seperti yang
dikutip Coe (1998)
mengidentifikasi tiga pertimbangan ekonomis mengapa pemerintah perlu
terlibat dalam bisnis pengadaan barang dan jasa bagi masyarakat. Ketiga
pertimbangan itu:
a. stabilisasi ekonomi;
b. redistribusi pendapatan;
c. alokasi sumber daya.
Prinsip-prinsip pokok
siklus anggaran perlu
diketahui dan dikuasai dengan baik oleh penyelenggara
pemerintahan. Pada dasarnya prinsip-prinsip dan
mekanisme penganggaran relatif
tidak berbeda dengan
swasta. Siklus anggaran meliputi
empat tahap, yaitu:
a. tahap persiapan anggaran (preparation);
b. tahap ratifikasi (ratification);
c. tahap implementasi;
d. tahap pelaporan dan evaluasi.
PENDEKATAN DALAM PENGANGGARAN
SEKTOR PUBLIK
A. PENDEKATAN DALAM PENGANGGARAN SEKTOR PUBLIK
Sistem Anggaran
sektor publik dalam
perkembangannya telah menjadi instrumen kebijakan multifungsi yang
digunakan sebagai alat untuk mencapai tujuan
organisasi. Hal tersebut
terutama tercermin pada
komposisi dan besarnya anggaran
yang secara langsung
merefleksikan arah dan
tujuan pelayanan masyarakat yang
diharapkan. Anggaran sebagai
alat perencanaan kegiatan publik
yang dinyatakan dalam
satuan moneter sekaligus
dapat
digunakan sebagai
alat pengendalian. Agar
fungsi perencanaan dan pengawasan dapat
berjalan dengan baik
maka sistem anggaran
atas penerimaan dan pengeluaran harus dilakukan dengan cermat dan
sistematis.
Secara garis
besar terdapat dua
pendekatan utama penganggaran
yang memiliki perbedaan mendasar yakni:
1. Anggaran Tradisional/Konvensional.
2. Pendekatan New Public Management (NPM).
1. Anggaran Tradisional
Anggaran
Tradisional merupakan pendekatan yang banyak digunakan di negara berkembang
dewasa ini. Ciri utama dalam pendekatan ini, yaitu:
a. cara
penyusunan anggaran yang
didasarkan atas pendekatan incrementalism;
b. struktur dan susunan anggaran yang bersifat
line-item;
c. sentralistis;
d. spesifikasi;
e. tahunan;
f. menggunakan prinsip anggaran bruto.
B.
PERUBAHAN TEKNIK PENGANGGARAN SEKTOR PUBLIK
Reformasi sektor
publik yang salah
satunya ditandainya dengan munculnya era
New nublic Management
telah mendorong usaha
untuk mengembangkan
pendekatan yang lebih
sistematis dalam perencanaan anggaran sektor
publik. Seiring dengan
perkembangan tersebut, muncul beberapa teknik
penganggaran sektor publik,
misalnya teknik anggaran kinerja (Performance
Budgetings), Zero Basic
Budgeting (ZBB), dan Planning Programming and Budgeting System
(PPBS) Pendekatan baru dalam
sistem anggaran publik
tersebut cenderung memiliki
karakteristik umum sebagai berikut.
1. Komprehensif/komparatif.
2. Terintegrasi dan lintas departemen.
3. Proses pengambilan keputusan yang rasional.
4. Berjangka panjang.
5. Spesifikasi tujuan dan prioritas.
6. Analisis total cost dan benefit (termasuk
opportunity cost).
7. Berorientasi input, output, outcome, bukan
hanya input saja.
8. Adanya pengawasan kinerja.
